По разным причинам за последние годы в сфере обеспечения пожарной безопасности при производстве допускаются случаи несоблюдения установленных стандартов и требований, нарушения технологических регламентов. К сожалению, существует практика создания и так называемых «фирм-однодневок» под конкретный объем выполняемых работ. При этом работы выполняются некачественно и, как правило, с использованием на подряде других организаций, а потом фирма исчезает.
В то же время необходимо особенно четко представлять уровень последствий за неквалифицированно выполненные работы, напрямую влияющие на безопасность. Если фирма неквалифицированно проведет огнезащитные работы по повышению требуемого предела огнестойкости, например, несущих металлических конструкций здания с массовым пребыванием людей, то даже страшно представить какие катастрофические последствия могут наступить впоследствии при возникновении пожара в этом здании.
Действующее законодательство не позволяет в полной мере и эффективно осуществлять контроль со стороны государства за деятельностью этих организаций.
В связи с этим замена части государственных функций на механизм саморегулирования предполагает осуществление более строгого, регулярного и одновременно прозрачного по процедуре контроля за деятельностью предприятий, являющихся членами саморегулируемых организаций (СРО).
Классическая модель отношений потребителей и производителей выглядит следующим образом: институты потребителей и институты производителей взаимодействуют между собой, а государство - надзорный орган за этими отношениями.
И не в Роспотребнадзор надо звонить, когда нарушены ваши права, а в соответствующую ассоциацию. И не чиновники должны вас защищать, а представители ассоциации.
Деятельность ассоциации производителей построена по принципу риска ответственности коллектива. По этой причине кто угодно стать членом саморегулируемой ассоциации не может. Если член ассоциации причинит ущерб потребителю, то платить за него придется и профессиональному сообществу. Максимум два раза нерадивый член СРО сможет нанести ущерб своей ассоциации, а потом его просто исключат из СРО, и он лишится не только членства, но и из профессии уйдет. Поэтому государственная система лицензирования и общественная система СРО просто несопоставимы.
Создание таких организаций обусловлено двумя основными факторами.
Первый. Необходимость повышения качества оказываемых на этом рынке работ и услуг для обеспечения надлежащей противопожарной защиты граждан РФ и объектов экономики.
Второй фактор. Это возможность передать на рынок часть государственных разрешительных функций, тем самым снизив уровень администрирования бизнеса.
В настоящее время более 47 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляют свою деятельность по предоставленным МЧС России лицензиям на право проведения работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности. Это около 100 тыс. рабочих мест. В основном это предприятия малого и среднего бизнеса. Ими, по оценке экспертов, выполняются работы на сумму, превышающую 90 млрд руб. в год.
Создание СРО в области пожарной безопасности позволит: исключить действующий порядок лицензирования производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, установленный Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», передать эти функции СРО, а также определить четкие стандарты и правила ведения предпринимательской деятельности, осуществление контроля и надзора за своими членами и их ответственности.
Необходимость введения института саморегулирования в противопожарной отрасли обусловлена, в первую очередь, прямой зависимостью жизни людей от качества работ (услуг) в области пожарной безопасности.
Также важным аргументом введения системы саморегулирования в этой сфере является более строгий, одновременно открытый контроль за деятельностью предприятий, являющихся членами СРО. На рынке противопожарных услуг, как и в любой отрасли, существуют организации, работающие на низком профессиональном уровне, со слабой профессиональный подготовкой сотрудников. В работе используется непрофессиональное оснащение, допускаются случаи неправильного монтажа, установки оборудования с отступлениями от проекта, нарушаются сроки гарантийного обслуживания. В рамках саморегулирования многие проблемы, особенно в области повышения результативности и качества выполнения работ, можно решить более эффективно.
Саморегулирование имеет несколько преимуществ перед государственным регулированием. Нормы саморегулирования более гибкие, они легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам. У СРО больше экспертных возможностей и обратной связи с рынком. Участники рынка получают легальные возможности влиять на нормотворчество, а государство снижает свои расходы на регулирование.
В системе отношений между субъектами рынка саморегулирование должно занимать место посредника между органами государственной власти, профессиональными участниками и их клиентами. С одной стороны, СРО - представитель и выразитель интересов профучастников перед государством, с другой - квалифицированный агент государства как выразителя общих интересов в среде профессиональных участников. Объективно такая позиция позволяет использовать СРО как инструмент согласования интересов всех субъектов рынка с интересами государства.
Во-первых, принцип свободного доступа к документам СРО. Любое лицо, принявшее решение вступить в СРО, при условии, что оно соответствует предъявляемым к членам требованиям, должно иметь такую возможность. СРО не имеет права отказать в приеме нового члена. Совершенно очевидно, такое лицо должно иметь возможность свободного выхода из любой такой организации, а это будет стимулом для СРО в борьбе за членов.
Во-вторых, все члены СРО должны иметь равные права и обязанности – должен соблюдаться принцип равенства членов.
В-третьих, СРО не должны заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью на одном поле со своими членами. Учитывая конкурентные возможности таких организаций, подобная деятельность носила бы дискриминационный характер для своих членов. Это недопустимо. Следовательно, должен соблюдаться принцип неучастия СРО в предпринимательской деятельности, являющейся предметом саморегулирования.
В-четвертых, за нарушение членами правил СРО санкцией может быть только привлечение к дисциплинарной ответственности.
В-пятых, саморегулирование подразумевает возможность самостоятельного достижения членами определенных (желаемых ими) результатов. Это достижение осуществимо либо непосредственно силами конкретного члена, либо сообща через органы управления СРО. Соответственно, органы управления должны быть подотчетными членам СРО. Один из основных элементов подотчетности – возможность воздействия на органы управления через их выборность. Таким образом, СРО должно соответствовать принципу выборности органов управления и принципу участия членов СРО в выборных органах посредством принятых организацией выборных процедур.
Наибольшие достижения эффективности саморегулирования, в частности, в области пожарной безопасности, по сравнению с госрегулированием можно достичь при выполнении следующих условий:
− обязательность членства в СРО для функционирования в соответствующем сегменте рынка;
− обеспечение саморегулированием высоких стандартов функционирования бизнеса, что подразумевает наличие кодекса правил, систему контроля их соблюдения и систему адекватных санкций за нарушение правил;
− исключение в рамках саморегулирования механизмов противодействия эффективной конкуренции;
− наличие в рамках саморегулирования механизмов исключения преимущественного соблюдения интересов членов СРО в ущерб интересам общества.
Сегодня многие говорят о том, что система саморегулирования не подходит для России. Необходимо признать, что введение саморегулирования возможно только в зрелых секторах рынка. Если какие-то производители, сообщества производителей считают, что им не подходит закон о саморегулировании, то это значит, что они не разобрались в данном вопросе и заблуждаются или недостаточно добросовестны в своей деятельности.
Сегодня все, кто кричит об излишнем давлении государства, о засоренности рынка недобросовестными производителями на самом деле пособники того, о чем они сами кричат. После принятия закона о СРО в России созданы практически все условия для того, чтобы сам бизнес мог отказаться от излишнего контроля государства. Бездействие в нынешних условиях можно рассматривать как саботаж самого бизнеса.
В настоящее время на территории страны работают уже более 70 некоммерческих партнерств в сфере обеспечения пожарной безопасности, причем более 30 из них имеют статус СРО.
В целях соблюдения общественных интересов СРО, обеспечения взаимодействия таких организаций с органами власти всех уровней, с потребителями услуг и работ в области обеспечения пожарной безопасности, координации деятельности и защиты прав СРО, целесообразно создание национального союза СРО.
Во многом перспектива развития саморегулирования в области пожарной безопасности зависит от окончательной редакции соответствующего законопроекта, который с 2010 г. никак не может пройти все необходимые стадии согласования и принятия в Государственной Думе Федерального собрания РФ.
Но, не дожидаясь принятия и вступления в силу федерального закона об обязательном противопожарном саморегулировании, многие участники рынка добровольно объединились в СРО и на практике смогли реализовать достаточно весомые возможности, которые предоставляет статус СРО. Об одном из таких примеров позвольте сообщить подробнее.
Член Национального союза организаций в области обеспечения пожарной безопасности (НСОПБ) СРО НП «Приволжский центр в области ГОЧС и обеспечения пожарной безопасности» обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании частично недействующим приказ Министерства регионального развития РФ от 30.12.2009 г. №624.
Таким образом, впервые в России была реализована норма Федерального закона «О саморегулируемых организациях» (ч. 4 ст. 4), согласно которой СРО от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим несоответствующий федеральному закону нормативный правовой акт, обязанность соблюдения которого возлагается на членов СРО.
При этом была предпринята попытка решения так называемой проблемы «двойного регулирования» работ по монтажу средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
Как известно, наиболее остро данная проблема стала проявляться после принятия Минрегионом России приказа №624.
Указанным нормативным правовым актом был переутвержден перечень работ в строительстве, на осуществление которых требовался допуск от СРО, и в который были также включены лицензируемые работы в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
В первой половине 2012 г. Министерством экономического развития РФ была проведена экспертиза приказа №624 в целях выявления в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.
В результате проведения экспертизы приказа №624 были выявлены порядка 21 вида так называемых «пожарных» работ, которые подпадали под требование наличия одновременно и лицензии, и допуска.
При этом Минэкономразвитие России указывало, что варианты решения описанной проблемы должны быть рассмотрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы и посчитало, что наиболее оптимальным вариантом регулирования является отнесение «пожарных» видов работ к сфере лицензирования с их исключением из приказа №624.
Когда же по прошествии более полугода с момента опубликования результатов экспертизы приказа №624 на уровне Правительства РФ так и не появилось признаков решения данной проблемы, НСОПБ поднял вопрос о двойном регулировании «пожарных» видов работ путем подачи в Верховный Суд РФ от имени СРО заявления о признании частично недействующим приказ №624 (в части включения в данный приказ «пожарных» видов работ).
Во многом причиной обращения в Верховный Суд РФ послужили случаи привлечения к административной ответственности членов СРО за выполнение работ по огнезащите при наличии действующей «пожарной» лицензии, но без наличия «строительного» допуска на данный вид работ.
Расчет СРО был достаточно прост. В случае удовлетворения требований Верховным Судом РФ «пожарные» виды работ были бы отнесены к сфере лицензирования и исключены из приказа №624 на основании решения Верховного Суда без какого-либо изменения самого приказа.
В случае отказа в удовлетворении заявленных требований Верховный Суд непременно должен был бы сделать вывод о том, что наличие лицензии МЧС России необходимо для выполнения «пожарных» видов работ лишь на стадии эксплуатации объекта и, как следствие, отнесение «пожарных» видов работ на стадии строительства, реконструкции и капитального ремонта к сфере саморегулирования с их исключением из сферы лицензирования.
Для рассмотрения данного заявления Верховным Судом был использован максимально возможный трехмесячный срок, затребованы результаты экспертизы Минэкономразвития России, а также был привлечен в качестве заинтересованного лица не только Минрегион России, но и Госстрой России.
Первая и апелляционная инстанции Верховного Суда РФ, к нашему сожалению, сделали вывод о том, что приказ №624 не противоречит Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Положению о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. №1225.
При этом Верховный Суд РФ, как и предполагалось, устранил проблему двойного регулирования «пожарных» видов работ, посчитав, что наличие лицензии МЧС России необходимо для выполнения «пожарных» видов работ лишь на стадии эксплуатации зданий и сооружений.
Имея определенный результат, по нашему мнению, в вопросе защиты прав и интересов своих членов СРО нецелесообразно останавливаться на полпути.
Действующее законодательство о саморегулировании предоставляет СРО право обращения в надзорные инстанции Верховного Суда РФ, а при необходимости и в Конституционный Суд России.
Мы уверены, создание СРО в области пожарной безопасности существенно повысит уровень противопожарной защиты объектов экономики, упростит процедуры проведения контрольных мероприятий в отношении членов СРО. Кроме того, появление СРО будет способствовать предупреждению фактов проявлений коррупции при осуществлении пожарного надзора, что является немаловажным обстоятельством.